專欄 | 中國最錢線:“新時代”城市化的最後突擊:行政區劃調整重啓五年記

2022.06.27
Share on WhatsApp
Share on WhatsApp
專欄 | 中國最錢線:“新時代”城市化的最後突擊:行政區劃調整重啓五年記 資料圖片:一名男子在北京路過標有“習近平新時代中國特色社會主義”橫幅。
美聯社圖片

      大家好,歡迎收聽自由亞洲電臺,這裏是《中國最錢線》,我是主持人子朝。本期節目,我們來聊聊地圖上的那些事情。

 

一刀切切來切去

     20223月,中國國家發改委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》,要求慎重從嚴把握撤縣(市)改區,嚴控省會城市規模擴張。在這個時間點,被魔怔防疫困在家裏的中國人可能並沒有太多關注這條新聞,畢竟貴爲直轄市的上海照樣沒東西喫,自己住的地方叫縣叫市還是叫區又能有什麼區別呢?實際上,這一發文宣告了自2017年重啓的中國行政區劃調整第三波浪潮的結束。

      我是個地圖迷,從小的愛好就是收藏各式地圖冊。我依稀記得2000年之前有段時間,中國的地圖上每年都會發生不小的變化。首先是代表地級市的雙圓圈越來越多,直到把代表專區駐地的粗圓圈中心加點配下劃線擠到老少邊窮地方。然後是許多省份尤其是東部發達省份,代表縣城的細圓圈加點被代表縣級市的粗圓圈加點取代。最後是一些已經變成粗圓圈加點的縣級市,卻不聲不響地變成了空心小圓圈——他們被附近的中心城市併吞,變成了市轄區。比如上海縣變成閔行區,廣州的花縣變成花都區。當然90年代最大的行政區劃調整,莫過於重慶直轄市的成立。但進入21世紀之後,地圖上的圓圈卻長期保持穩定,與地圖上越來越密的高速公路、高鐵形成了鮮明的對照。

      我後來查閱資料才知道,中國在1983年到1986年,和1993年到1997年,分別有一波撤縣設市的高潮。到1997年,全國縣級市數量達400多個,大部分是在9397年這一波里面由縣改置而來的。而撤縣設區的浪潮持續到2005年左右,此後也基本凍結。根據當時非農人口比例不低於30%並不低於15的標準,這一批新設的市大部分都集中在東部沿海發達省份,或者部分人口大省。而撤縣設區不僅對於縣本身,也對其上級的地級市的城市人口規模、經濟實力等做出了多方規定。而區劃調整凍結後的20年,正好是中國工業和城市化快速發展的20年,按說應該有大量地方符合了撤縣設市或者設區的條件,這一凍結本身就很不正常。

      但從2017年開始,地圖上的標註又開始改得越來越多了,即使是數字時代的高德和百度,也經常面臨數據庫更新不及時的尷尬。首先是凍結多時的撤縣設市復活,全國共有40多個新縣級市成立。更加狂飆的是撤縣設區,一些地方甚至把地級市下屬的全部縣域都改成了區。幾年之間,全國減少了140多個縣,其中110多個是改爲市轄區。許多城市藉此可以宣佈自己的市區人口規模成倍增長。

      除此之外,的設置在最近幾年裏終於完成了向老少邊窮地區,尤其是人口極稀的青藏高原的全面進軍。藏區一大批面積幾十萬平方公里,人口卻只有小几十萬的地區紛紛變成了,除了多設幾個人大政協的班子,可能實在變化真的有限。唯一目的可能就是讓地圖看起來比以前更加整齊?

     行政區劃調整本來是一件普通地方行政事務,一般是服務於經濟發展的需要和人民地域認同訴求的。尤其是縣這一級的調整,大多數情況下是純粹的民政。像中國這樣把城市分成若干級別的設置,在很多國家也都存在,比如日本。但是這些國家會根據立法通過的某些標準,對各地方單位的申請進行審覈,有序推動所謂的都市升格調整,而且往往會用投票、民調等手段徵求本地居民的意見。像中國這樣政策時冷時熱,突然大躍進又突然長期凍結,由北京某棟部委大樓裏的幾個人在地圖上改圈圈玩兒,倒還真是一種中國特色了。

 

可不止把貓叫個咪

      說了這一堆有的沒的,很多人可能會奇怪這不就是改個名畫個圈兒的事情嗎?這彈出彈入一波波的有什麼好折騰的呢?我小時候我老家那個地區改成的時候許多人也是這樣說的,還不是把貓叫個咪?尤其是這種調整並不涉及明顯的級別升降。實際上,這背後自然牽涉巨大的利益,不然大家難道就爲圖一個把縣長改市長聽起來牛逼嗎?

 

      當然沒那麼簡單了。 行政區劃是空間上的國家構成,背後當然是權力的分配。聯邦制國家本來就是各邦按協議組成的自不必說,中央集權的單一制國家更要通過逐級分配權力來實現如臂使指的效果,更不要說中國這種實行按政治權力分配原則的地方。縣是兩千年秦政在空間上最穩定的基礎單位,既是中央皇權的最末端,也是地方自治力量參與社會管理的平臺,其上存在的府、郡或州、省本質上都只是中央的派出機構,擁有的權力遠不如完整。中共執政後雖然攜工業化國家之力把中央權力捅到了最基層,但依然擁有憲法規定的,省以下區劃中最完整的行政審批權力,某省某縣是一箇中國人標準的籍貫書寫方式。這可以說是強大的歷史慣性。在這個王朝視角的地圖中,並沒有城市的位置。實際上,按照歐洲對城市”——市民自治聚落的定義,兩千年來東亞大陸真正意義上的城市屈指可數。長安開封之類被中國人拿來吹噓的百萬大城本質上不過和軍營一樣的帝國大村莊,其本身也劃歸某個縣管理。直到全球資本主義挾工業化之力洶湧叩關啊,洋商自治的上海天津漢口等租界,才第一次有了真正意義上的獨立市政機構1927年,南京國民政府第一次開始將新興的城市納入帝國傳統的行政框架內,設立了一批獨立於省--縣框架之外的獨立的。這些新出現的城市有一些是傳統的帝國官僚中心,但也有許多如上海、無錫等原本只是個縣城,甚至如大連青島這樣在傳統帝國時期根本不存在。

      即使並非如西歐那樣由自治而來,的設置在中國依然是一個分享特許權力的過程。不同於只着眼於空間範圍的的本質是點狀的,一個能成爲的地方理應擁有一定的現代基礎建設水平,並享受一些獨有的經濟和公共服務事務的權力。中共建政後,這種分野被所謂城鄉二元體制固化,在中國的統計口徑裏,被叫做是一個的地方,纔會被算作中國意義上的城市。而中國改開以來,隨着工業化和城市化的發展,一方面許多地方衝破了設立城市的標準,另一方面許多縣域的政府部門也想成爲城市,這就有了各種撤縣設市的出現。

     這一波行政城市化,分別指向了三個方向地改市”“撤縣設市”“撤縣設區,這三者有着不同甚至對立的利益分配格局。首先如我們上面所說,撤縣設市可以使縣城變身城市,其行政地位從地區/地級市轄縣變成省轄,地級市代管,獲得更多的行政審批權限。一般來說,目前中國的組織人事都由所在地級市直管,財政權也大部分由上級地級市掌握,而縣級市的財政一直是歸省直管的。作爲城市的縣級市也擁有自己獨立的城市規劃權,也擁有如體育館、圖書館、公共交通、高鐵站之類的大型建設的權限

      但中國特色的城市化的另一個方向,是將原本只是省級行政機構派出單位的專區城市的概念混爲一談。在1980年代之前,中國所謂的地級市多數的管轄範圍並沒有比城市本身大多少,偶爾會爲了給城市供應食品的需求劃入一兩個近郊縣。但從1980年代開始,原來和地級市平行設置管轄縣域的地區紛紛以精簡機構的名義與地級市合併,一些管轄十數個縣,面積相當於原先的地區或府的所謂城市開始出現。而到了90年代,全國範圍的地改市大規模開始,到21世紀基本上在全國大部分地區完成。地級市有了自己的人大、政協等形式上的代議機構,根據中國的法律規定,已經事實上成爲省和縣之間一個完整的行政層級,雖然直到現在憲法中依然沒有它的正式地位。但這卻進一步搞亂了中國人對城市的概念,出現了一大批面積數萬平方公里、人口數百上千萬,市政府所在的中心城市卻只有幾十萬人的特別的大城市。我們說一個城市的面積、人口的時候,總得多講一句市區面積、市區人口。而擁有了法定地位的地級市,自然會利用其優勢地位將轄區內各種資源向自己集中,將市政府所在的城鎮做大做強。有一些地級市直接來自於原先的專區,市政府所在地可能本身就是個普通縣城,但通過汲取整個區域內的資源,經過十幾年砸錢建設,也能和下面的縣拉開巨大差距。當然,這就更強化了縣,尤其是一些經濟發展情況較好的縣成爲行政意義上的城市,獲得更大自主權的動力。可以說縣改市本來就是縣對地級市的反抗,這兩個本身就具有顯著的張力。

      當然,既然這裏出現了市區面積、市區人口那麼可以想見,爲了擴大這兩項指標,作爲上級的地級市自然有動力去擴大作爲市區的市轄區的面積。這就有了中國的另一個趨勢撤縣或者縣級市改設市轄區。這一調整可能是現實中引發衝突最多的。因爲縣和縣級市都還算是人格獨立的一個政區,而市轄區卻必須依託的存在,寫地址必須寫某某市某某區,各種行政機關往往也只能叫某某分局。而對於地級市來講,縣改區首先可以快速擴張賬面上的市區人口”“市區面積,這對於諸如建設地鐵這類大型項目的申報,具有非常重要的意義。中國規定市區人口300萬以上纔可以建地鐵,中國一大半的有地鐵的城市幾乎都是通過此類操作才闖關申報成功。而對於那些被變成區併入上級城市的縣,這則意味着從組織人事、財政收入、行政審批權限等多個方面自主權的全面喪失,更重要的是這很可能是一個有數百年甚至上千年曆史的的歷史終結,造成的心理衝擊還要超過經濟利益的範圍。在這一推進過程中,確實從地圖上抹去了一大批歷史悠久、經濟發達的大縣強縣,如被莫名其妙改成佛山市市轄區的南海順德,甚至直接改變了中國百強縣的名次。在2010年之前,因爲縣改區引發的利益分配衝突,甚至掀起過大規模的羣體抗議事件,比如2006年湖北的大冶事件2008年甘肅的武都事件等。在現實操作中,縣改區推進最容易的主要是副省級城市和省會城市,這些城市本身官威更大,下屬縣市的反抗相對微弱。但二般情況永遠存在,某些已經高度城市化、幾乎和市中心區完全融爲一體的大城市近郊縣,卻因爲省一級政府想要保留縣域經濟”“百強縣之類的門面,並通過省直管經濟強縣之類的設置架空地級市的目的而長期屹立,比如至今存在的長沙縣,堅持到本輪區劃調整才改成區的成都雙流縣。這再次表明,中國的行政區劃調整經濟驅動力,但幾乎只能以政府部門間搶蛋糕的形式表現出來。

 

誰纔是城市的主人

      總結下來呢,圍繞着城市定義權展開的各種調整,其內在動力是工業化和城市化。但在中國權力高度集中的模式下,其主導邏輯卻是各級地方政府擴權或爭權的需要。中國的城市一方面有現代城市的屬性,另一方面卻依然是古代帝國郡或者府的幽靈。

      但現代的政府機器龐大程度絕非古代帝國可比。按照的範圍均勻分佈,又都需要滿足城市化的種種要求而設置在廣大內陸地區的大量,把獲得符合自己行政層級對應身份的公共服務資源當作其政府機構工作的主要目的。既然自己是個城市,那就得有城市的相應設置和建設。而根據這個城市發展需要設置的政府班子,以及依附於其上的大量皇糧人口,也讓很多沒有造血能力的落後或者衰落城市必須死撐着空架子。這就埋下了中國當前經濟的一個巨型炸彈——地方債。這一問題在東北和西南很多地方尤爲嚴重。

      總之,時緊時鬆飄搖不定的行政區劃調整,向我們揭示了中國政府決策的一個基礎邏輯——搞好自己封閉圈子內的利益平衡。雖然這些調整一直是伴隨着城市化的浪潮出現的,但如果按照西方自治城市的標準,中國至今也沒有一座真正意義的城市。因爲中國城市的主人永遠是國家,這個城市對應的行政機構叫什麼、有多大權力纔是他們最關心的。這也可以解釋在某些特殊地方,比如中國稱爲新疆自治區的地區,至今沒有設立多少地級市,看起來並沒有那麼城市化。這是中共政府對於特殊地區實行的特殊處理新疆到底怎麼個特殊?我們下期節目來聊聊。

    

添加評論

您可以通過填寫以下表單發表評論,使用純文本格式。 評論將被審覈。

完整網站